《关于进一步加强耕地保护和改进占补平衡的实施细则》的通知

    为贯彻落实《中共中央、国务院关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》（中发〔2017〕4号）和《中共安徽省委、安徽省人民政府关于进一步加强耕地保护和改进占补平衡的实施意见》（皖发〔2018〕25号）精神，结合我市实际，现就进一步加强耕地保护和改进占补平衡工作提出如下实施细则。

一、总体要求

（一）指导思想。以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻落实党的十九大和十九届二中、三中全会精神，深入贯彻落实习近平总书记视察安徽重要讲话精神和关于推动长江经济带发展的重要战略思想，实施长江经济带发展战略，以“共抓大保护、不搞大开发”为战略主基调，以“生态优先、绿色发展”为根本遵循，不断强化生态环保硬约束，奋力在推动长江经济带高质量发展中走在前列，加快建设生态文明芜湖样板，牢固树立新发展理念，按照党中央、国务院决策部署，坚守土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损底线，落实最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度，坚持“严保严管、节约优先、统筹协调、改革创新”的基本原则，建立以数量为基础、产能为核心的耕地占补平衡新机制，着力加强耕地数量、质量和生态“三位一体”保护，着力加强耕地管控、建设、激励多措并举保护，依法加强耕地占补平衡规范管理，推动藏粮于地、藏粮于技战略落地，提高粮食综合生产能力，保障国家粮食安全，为决胜全面建成小康社会、打造现代化创新之城构筑坚实的资源基础。

（二）总体目标。牢牢守住耕地红线，确保实有耕地数量基本稳定，质量有提升。到2020年，全市耕地保有量不少于396.89万亩，永久基本农田保护面积不少于331.4万亩，确保全市新增耕地4万亩，力争5万亩，建设高标准农田24.73万亩，划定粮食生产功能区179万亩，重要农产品生产保护区87.6万亩（其中棉花27万亩，油菜60.6万亩），稳步提高粮食综合生产能力。耕地保护制度和占补平衡政策体系不断完善，促进形成保护更加有力、执行更加顺畅、管理更加高效的耕地保护新格局。

二、严格控制建设占用耕地

（三）加强土地规划管控和用途管制。推进多规合一，统筹永久基本农田保护与各类规划衔接，充分发挥土地利用总体规划的整体管控作用，编制土地利用总体规划要依据土地利用现状，开展国土资源环境承载力评价，以评价结果作为规划的基础，划定生产、生活、生态空间开发管制界限，优化建设用地布局，严控新增建设用地规模，严控建设占用耕地特别是优质耕地，推进新增建设用地计划安排“增存挂钩”，实行新增建设用地计划安排与土地节约集约利用水平、补充耕地能力挂钩，对建设用地存量规模较大、利用粗放、补充耕地能力不足的县区，适当调减新增建设用地计划。加强建设用地总量管控，完善建设用地总量考核制度，进一步落实政府控制建设用地总量的主体责任。充分发挥耕地占补平衡机制倒逼作用，探索土地利用总体规划管理新机制，在建设用地总量不增加、耕地保有量和基本农田保护面积不减少前提下，将城乡建设用地增减挂钩、工矿废弃地复垦利用和城镇低效用地调整盘活等作为规划实施管理的重要手段，提高国土空间利用效率，推进节约集约用地和耕地保护。加强土地利用总体规划数据库建设，建立统一融合的土地利用总体规划数据库，保证规划数据库的动态更新，实现规划管理信息化和“以库管地”，切实提高用途管制的信息管理水平。

（四）严格永久基本农田保护。坚持保护优先、从严管控、补建结合、权责一致，全面实行永久基本农田特殊保护。永久基本农田一经划定，任何单位和个人不得擅自占用或改变用途。科学划定粮食生产功能区和重要农产品生产保护区。强化永久基本农田对各类建设布局的约束，各地各有关部门在编制城乡规划、基础设施、生态建设等相关规划，推进多规合一过程中，应当与已划定的永久基本农田控制线充分衔接，原则上不得突破永久基本农田边界。一般建设项目不得占用永久基本农田，重大建设项目选址确实难以避让永久基本农田的，在可行性研究阶段，必须对占用的必要性、合理性和补划方案的可行性进行严格论证，报自然资源部预审通过，具体工作按照《自然资源部关于做好占用永久基本农田重大建设项目用地预审的通知》（自然资规〔2018〕3号）执行；农用地转用和土地征收依法依规报国务院批准。坚持农地农用，严防集体土地流转“非农化”。农业结构调整不得破坏耕地耕作层，设施农业用地要尽可能利用农村存量建设用地和非耕地。严禁通过擅自调整县乡土地利用总体规划，规避占用永久基本农田的审批。

（五）以节约集约用地缓解建设占用耕地压力。实施用地总量和强度双控行动，落实省“十三五”时期建设用地总量和单位国内生产总值占用建设用地面积下降的目标任务。盘活利用存量建设用地，严控新增建设用地，有效管控新城、新区和开发区无序扩张，有序推进城镇低效用地再开发，推进建设用地多功能开发、地上地下立体综合开发利用，促进空置楼宇、厂房等存量资源再利用。严把新增项目用地关口，不向过剩产能和低水平重复产能供地。严格执行建设项目用地预核定制度，落实节约集约用地责任，健全完善节约集约用地考核制度，创新节地模式，推广节地技术。各省级以上开发区每年需按照省自然资源厅要求做好开发区节约集约用地评价，按时报送省自然资源厅并在开发区节约集约用地评价中合理规划发展方向区。有序推进低效用地再开发工作，将低效用地再开发工作列入到各县区（开发区）年度目标考核中。

三、改进耕地占补平衡管理

（六）进一步落实耕地占补平衡责任。市、县区政府是耕地占补平衡的责任主体，建设单位是耕地占补平衡的义务主体。县区政府要依照土地利用总体规划、土地整治规划和年度补充耕地计划，结合年度新增建设用地计划指标等因素，合理分解、认真完成年度补充耕地任务。改进建设用地项目与补充耕地项目逐一挂钩的做法，通过“算大账”的方式，落实耕地占一补一、占优补优、占水田补水田要求。以县区为单位建立新增耕地数量、新增水田和新增粮食产能3类指标储备库，分类管理、分别使用，采取补改结合的办法，实行耕地数量、粮食产能和水田面积3类指标核销制落实耕地占补平衡。非农建设占用耕地的，建设单位必须按照“占多少、垦多少”的原则依法履行耕地占补平衡义务，无法自行补充数量、质量相当耕地的，应当按规定足额缴纳耕地开垦费。对于按规定允许以承诺方式补充耕地的，在申报用地时须按规定落实具体的补充耕地项目或提质改造项目并报自然资源部备案，项目验收后相关指标纳入储备库。对经依法批准占用永久基本农田的，缴费标准按照当地耕地开垦费最高标准的2倍执行。

（七）大力实施土地整治，落实补充耕地任务。严格执行土地整治规划，结合第三次全国国土调查工作，核实新增耕地来源，建立土地整治项目库，以村庄整治和农用地整理为重点，落实补充耕地任务。市、县区政府在一般公共预算中安排专项资金用于土地整治，确保土地整治工作的财政资金投入。统筹使用国土资源、农业综合开发、水利、发展改革等部门涉农资金，多措并举因地制宜开展土地整治和高标准农田建设，努力增加有效耕地面积，提高耕地质量。鼓励采取政府和社会资本合作（PPP）模式、以奖代补等方式，引导农村集体经济组织、农民和新型农业经营主体积极参与，规范有序推进土地整治项目实施。在严格保护生态前提下，科学划定宜耕土地后备资源范围，将历史形成的未纳入耕地保护范围的园地、残次林地等适宜开发的农用地作为新增耕地来源，禁止开垦严重沙化土地，禁止在25度以上陡坡开垦耕地，禁止违规毁林开垦耕地。鼓励尚有耕地后备资源的地区，努力增加优质耕地和水田面积。加大工矿废弃地特别是历史遗留损毁土地的复垦治理力度，对复垦为耕地的建设用地，经验收合格后纳入城乡建设用地增减挂钩试点范围，相关土地由治理主体优先使用。

（八）加强新增耕地占补平衡指标调剂管理。新增耕地占补平衡指标原则上全部收储进入市级指标库，各县部分重大项目另有需求的除外。新增耕地收储价格随市场价格变化，原则上每年1月调整一次，一般不低于省交易平台上一年度最低交易价格。县区政府也应相应提高支付给镇（街道）、村的价格，并向村级倾斜，将收储价格激励机制传导到基层镇（街道）、村。对国家和省确定的交通、水利、能源等重点建设项目，要求用地单位必须到省级交易平台购买新增耕地占补平衡指标；如有明确规定由地方承担耕地占补平衡任务的，按照规定办理。

（九）严格补充耕地检查验收。县区政府按照土地整治相关技术标准，加强项目规划设计审查与投资管理，严格项目竣工成果和补充耕地数量与质量评定验收，项目竣工图必须经过实地测量，严格履行先评定等别再验收程序，明确验收责任，确保补充耕地数量、质量真实可靠。强化项目在线系统报备。经验收合格的新增耕地，应当及时在年度土地利用变更调查中进行地类变更。市国土资源局要组织开展对往年验收的补充耕地项目抽查复核，不符合要求的限期整改，否则不予收储，已经收储的扣还收储费用。

四、推进耕地质量提升和保护

（十）推进高标准农田建设。依据《安徽省高标准农田建设规划（2014—2020年）》《芜湖市土地整治规划（2016—2020年）》，以市土地整治领导小组为统一协调推进机构，全面推进全市高标准农田建设。坚持“条块结合、以条为主、突出重点、相对平衡”，以粮食生产大县和现代农业示范区等为重点，合理安排“十三五”时期高标准农田建设任务。以“统一规划布局、统筹建设资金、统一建设标准、统一监管考核、统一上图入库”的“五统一”建管模式，统筹国土资源、农业综合开发、发展改革和农业等部门的高标准农田建设任务。要将国家补助资金和省级“以奖代补”资金及时足额拨付到位，支持高标准农田建设；落实市级高标准农田建设补助资金，加强工作督查指导和目标考核，具体措施由市国土资源局会同市财政等部门研究制定；县级要加大高标准农田建设资金投入，统筹涉农资金，切实将高标准农田建设任务落到实处。高标准农田建设项目竣工验收后，项目法人应将各项工程按照有关规定移交镇（街道）、集体经济组织或者新型农业经营主体，落实管护主体，明确管护责任。

（十一）实施耕地质量保护与提升行动。因地制宜开展旱地改造为水田（简称旱改水）试点工作，提升耕地质量，增加水田面积，推进“占优补优、占水田补水田”的落实。县区政府是旱改水试点工作的实施主体和责任主体，要确保实施的项目具有一定建设规模（原则上200亩以上）和集中连片，必须充分听取当地农村集体经济组织和农民的意见，未征得农村集体经济组织和大多数农民同意，不得强行实施。不得违背当地农业生产和水资源客观条件，将不适宜改造的旱地强行改造为水田。项目验收按照“县级初验、市级验收、省级备案”的模式进行。经验收备案确认的耕地（水田）市级统一收储，收储资金从全市新增建设用地项目缴纳的耕地占补平衡费用中安排。鼓励开展建设占用耕地耕作层剥离再利用工作，优化耕地耕作层剥离时序，尽量与土地整治项目实施无缝对接。加强各类土地整治项目耕地质量建设，优化农田水利和田间道路工程。切实加强土地整治项目建后监管，严防边整治边撂荒，严禁整治后土地进行非农建设。各县区政府应落实管护经费，设立项目后期管护补助资金，专项用于工程设施维护和耕地质量提升，引导通过与周边土地整合，落实承包，组织耕种，提高农业生产效益。加强新增耕地后期培肥改良，通过实施测土配方施肥、增施有机肥、种植绿肥等措施，强化土壤肥力保护，有效提高耕地产能。

（十二）统筹推进生态保护和耕地休养生息。坚持绿色发展理念，加强土地整治过程中的生态保护，转变补充耕地方式，着力通过土地整治和高标准农田建设补充耕地，严格补充耕地项目立项选址，从严控制成片未利用地开发。对25度以上坡耕地、重要水源地15—25度坡耕地、严重污染耕地等有序开展退耕还林还草，不得将已退耕还林还草土地纳入土地整治项目，不得擅自将永久基本农田、土地整治新增耕地和坡改梯耕地纳入退耕范围。加强耕地轮作休耕管理。对轮作休耕人为撂荒的耕地，维持原地类不变。经土地整治实施地类改造的，需在项目验收后方可变更。

（十三）加强耕地质量调查评价与监测。大力推进全市土地质量地球化学调查评价，调查土壤中有益营养元素、有毒有害元素的地球化学分布特征及生物有效性，切实将土地质量地球化学调查评价成果及时转化应用。划分土地质量地球化学等级，对土地质量、潜在价值及生态风险、土地生态环境进行评价。探索特色土地资源开发、土地质量与生态管护、农产品安全生产、地方病防控与污染土壤治理，对已经污染的重金属超标土地，退出粮油种植范围。建立土地质量地球化学调查评价数据库，为农业供给侧改革、现代农业发展和生态文明建设服务。建立健全耕地质量监测和评价制度，完善耕地质量监测网络，依据耕地质量监测和调查等信息，定期开展耕地质量和耕地产能水平评价，及时发布监测和评价结果。

五、健全耕地保护补偿机制

（十四）加强对耕地保护责任主体的补偿激励。鼓励县区政府统筹安排财政资金，按照永久基本农田数据库、土地变更调查、耕地质量年度监测数据库和土地承包经营权核定的耕地保护面积，对承担耕地保护任务的农村集体经济组织和农户给予奖补。奖补资金发放要与耕地保护责任落实情况挂钩，主要用于农田基础设施后期管护与修缮、地力培育、耕地保护管理等。

六、强化保障措施和监管考核

（十五）加强组织领导。各县区各有关部门要认真贯彻落实本实施细则精神，强化耕地保护工作责任和保障措施。建立党委领导、政府负责、部门协同、公众参与、上下联动的共同责任机制，各级党委和政府要树立保护耕地的强烈意识，切实担负起主体责任，采取积极有效措施，严格源头控制，强化过程监管，确保本行政区域内耕地保护责任目标全面落实；各级政府主要负责同志要承担起耕地保护第一责任人的责任，组织相关部门按照职责分工履职尽责，充分调动农村集体经济组织、农民和新型农业经营主体保护耕地的积极性，形成保护耕地合力。

（十六）严格监督检查。完善国土资源遥感监测“一张图”和综合监管平台建设，强化耕地保护全流程监管。加强对县区政府实施土地利用总体规划、履行耕地保护目标责任、健全耕地保护制度等情况的监督检查。落实国土资源管理的共同责任机制，加强部门之间信息共享、沟通互动，形成“政府牵头、部门联动、各尽其责、齐抓共管”的国土资源执法工作模式。以“零违法”为目标，预防为主、疏堵结合，将违法行为“发现在初始、消灭在萌芽”。落实动态巡查责任制，加大案件查处力度，对重大典型违法用地案件，采取挂牌督办、公开曝光等方式严肃问责。坚持依法征地，进一步规范征地行为，严格征地程序。做好征地前调查确认、告知、听证等工作并保留影像资料。积极探索货币安置、农业安置、社会保险安置等多种安置途径，保证被征地农民原有生活水平不降低，长远生计有保障。取得征地批复后及时张贴“两公告”，开展征地补偿登记并保留影像资料。征地补偿费用不到位、社会保障资金和措施不落实的，不得强行使用被征土地。

（十七）完善责任目标考核制度。根据各地耕地资源现状和规划目标，坚持耕地保护优先、数量和质量并重，实事求是、科学分解年度耕地保护目标任务。及时调整和完善耕地保护责任目标考核体系，将耕地保有量、永久基本农田保护面积、耕地数量变化、永久基本农田占用和补划、高标准农田建设、耕地质量保护与提升以及耕地保护制度建设等方面情况，纳入到各级政府年度目标考核。把耕地保护责任目标考核结果作为各级政府主要负责同志综合考核评价、生态文明建设目标评价考核、粮食安全县区长责任制目标考核、领导干部问责和领导干部自然资源资产离任审计的重要内容，强化领导干部任期内耕地保护职责履行情况监督和评价，坚决预防和纠正耕地保护违法违规行为。实行耕地保护党政同责，对履职不力、监管不严、失职渎职的，依纪依规追究党政领导责任。